מבקר המדינה: מעמדה של חיפה כרשות איתנה היה צריך להתבטל ב-2016

מעמדה של חיפה כרשות איתנה היה צריך להתבטל כבר בשנת 2016, בימיו של יונה יהב כראש העיר – כך קובע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן. היום (שלישי) פורסם דוח הביקורת על השלטון המקומי, אשר כולל ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות, ובהן חיפה. בדוח, שנערך בחודשים מאי-דצמבר 2022, בחן המבקר את המנגנון שמשמש את משרד הפנים להכרזה על רשויות מקומיות כרשויות איתנות ולביטול ההכרזה, ואת ההתנהלות הפיננסית ברשויות שהוכרזו ככאלה משנת 2014, כאשר בדיקת עומק נעשתה בעיריית חיפה.

בשנת 2014 הוכרזה עיריית חיפה כרשות איתנה בהתאם לנתונים הכספיים לשנת 2012. הכרזה על רשות איתנה מתנהלת בשני שלבים – בשלב הראשון נבחנת עמידתה בתנאים פיננסיים שונים, כמו למשל שההכנסות העצמיות של הרשות ביחס לכל הכנסותיה בתקציב השוטף (למעט הכנסות לכיסוי הגירעון המצטבר והכנסות שנרשמו בשל הנחה מארנונה) עולה על 62.5 אחוז, ובשלב השני נבדקת עמידותה בתנאי הסף הפיננסיים, בין השאר בתבחינים מתחום המינהל תקין. המבקר העיר כי משרד הפנים לא קיים הליך פנימי שמטרתו היא לבחון אם הרשויות עמדו בתנאים הנדרשים.

מהדוח עולה כי העירייה "לא עמדה בשנת הכספים 2014 בתנאי הסף שלפיו היחס בין ההכנסות העצמיות של הרשות המקומית לכלל הכנסותיה לא יפחת מ-62.5 אחוז. שיעור ההכנסות העצמיות בעירייה היה 61.2 אחוז". בדוח צוין כי עניין ביטול הכרזתה של העירייה כרשות איתנה "עלה לדיון במשרדי הפנים, האוצר והמשפטים בשנת 2016. בדיון נקבעה עמדה עקרונית שלפיה יש לפרש באופן דווקני את ההוראות הנוגעות לבחינה העתית והאובייקטיבית הנוגעת לאיתנותה של הרשות, וכי יהיה אפשר לסטות מהתנאים שנקבעו בחוק לביטול הכרזה רק במקרים חריגים וקיצוניים ביותר".

בדיון נקבע כי מכיוון שבמועד קבלת ההחלטה (2014) לא עמדה העירייה בתנאים בשנת הכספים האחרונה, הכרזתה כרשות איתנה "תבוטל בכפוף לשימוע". אלא שהמבקר מצא כי למרות סיכום הדיון בין נציגי משרדי הממשלה, לא התקיים שימוע לעירייה בגין אי עמידתה בתנאי זה.

המבקר ציין כי בשנת 2017, שלוש שנים לאחר מועד ההכרזות הראשונות וקבלת הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות לשנת 2015 במשרד הפנים, בוצע הליך בדיקה בנושא עמידת הרשויות המקומיות בתנאי ההכרזה. עיריית חיפה זומנה לשימוע ביוני 2017, ו"הדרג המקצועי דחה את טענותיה והמליץ לבטל את הכרזתה כאיתנה", אך "שר הפנים לא ביטל את מעמדה של העירייה כרשות איתנה בעקבות השימוע שערך הדרג המקצועי בנושא". לעומת זאת מעמדן של המועצות המקומיות כפר שמריהו וראש פינה בוטל.

שינוי סיווג מוצדק?

מהדוח עולה עוד כי העירייה שינתה את סיווג הכנסותיה: "בשימוע שעסק בשיעור הכנסותיה העצמיות, שהיה נמוך מהנדרש מרשות איתנה – 61 אחוז, טענה העירייה כי יש להפחית מספריה את פעילות המרכז הרפואי בני ציון משום שפעילותו היא חריגה ביחס לפעילות הנהוגה ברשות מקומית. במשרד הפנים נקבע כי אין בסיס מקצועי לטענת העירייה, אך שר הפנים החליט לא לבטל את הכרזתה כרשות איתנה".

עוד עולה מהדוח כי "בדוח הכספי של העירייה לשנת 2016 בוצע שינוי בסיווג הכנסות העירייה ממשרד הבריאות בגין המרכז הרפואי בני ציון מהכנסות ממשלה להכנסות עצמיות. שינוי הסיווג הגדיל באופן משמעותי את שיעור הכנסותיה העצמיות מ-61 אחוז בשנת 2015 ל-79 אחוז בשנת 2016. בהסבר לשינוי הסיווג בדוח הכספי של העירייה נכתב כי 'הכנסות שהתקבלו ממשרד הבריאות בסך של 442,918,000 שקל בגין שכר ותקורות שכר של בית החולים הממשלתי בני ציון המשולם על ידי העירייה הוצגו בקבוצת הכנסות עצמיות במקום בקבוצת הכנסות ממשרדי ממשלה, כפי שהוצג עד לשנת 2015'".

בשל כך המליץ המבקר כי "אגף בכיר לביקורת במשרד הפנים יבחן אם שינוי הסיווג שהעירייה ביצעה הוא מוצדק מהבחינה המקצועית. כן מומלץ לבחון את הצורך במתן הנחיות ייעודיות לרישום חשבונאי בדוחות הכספיים של רשויות מקומיות המפעילות בתי חולים או נוקטות פעילות אחרת שאינה מוניציפלית מטבעה ומבוצעת על ידן כמשק כספי סגור בהיקף ניכר. מומלץ כי במסגרת הבחינה תיבחן חלופה של הצגת פעילות זו במסגרת דיווח מגזרי כמשק כספי אשר לא תשמש לטובת הכרה ברשות כרשות איתנה. גם בדוחות הכספיים הבאים של עיריית חיפה – משנת 2017 ועד שנת 2020 (סוף הקדנציה של יהב וחלק הראשון של הקדנציה של עינת קליש רותם; ב"כ), שהאחרון שבהם פורסם בזמן הביקורת – נשמר סיווגן של ההכנסות ממשרד הבריאות בגין המרכז הרפואי בני ציון כהכנסות עצמיות".

מעיריית חיפה נמסר למשרד המבקר כי היא "אינה רואה צורך להגיב בנושא זה. משרד הפנים השיב כי הוא עודכן בשינוי סיווג שבוצע בדוחות הכספיים של העירייה בזמן אמת בהיוועצות עם רואי החשבון המבקרים ועם צוות המעיינים, וכי מקרים פרטניים הנוגעים לרשויות בודדות, כדוגמת מקרה זה, נבחנים פרטנית על ידי רואי החשבון המבקרים בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים, המסגרת המושגית לדיווח כספי והנחיות הממונה על החשבונות, ובהיוועצות עם רואי החשבון המעיינים ועם עובדי האגף. משרד הפנים הוסיף כי הוא יבחן משפטית את המשמעויות של ניהול פעילות של בתי חולים בדרך זו או אחרת בידי רשויות מקומיות, ובהתאם לכך יבחן חלופות להצגה בדוח הכספי".

בבדיקת התנהלותן של הרשויות האיתנות מצא המבקר כי מאז שמשרד הפנים החל בביזור סמכויות לרשויות איתנות, אין מדיניות סדורה של בקרה על התנהלותן. באשר לעיריית חיפה "נמצאו ליקויים במנגנון הביקורת הפנימית", ומליאת מועצת העיר לא אישרה את תקציבה במועד הקבוע בחוק בשנת 2017 ו-2019. על כך מבקר המדינה כותב כי מומלץ לעירייה "להקפיד לאשר את תקציבה במועצה עד תחילת שנת הכספים, בהתאם להוראות הדין הנוגעות לעניין זה". לעומת זאת, מציין המבקר לטובה כי בעירייה דנו בתקציב הרגיל באופן שוטף בשנים 2019-2017.

על כך השיבה העירייה כי "התקציב לשנת 2017 הוגש באיחור בשל שריפות הענק שהתרחשו בחיפה בסוף שנת 2016 והקושי לאמוד את הנזקים בגין אותן השריפות, וכי התקציב לשנת 2019 הוגש באיחור בשל הבחירות למועצת העיר בשנת 2018".

רוצים להישאר מעודכנים?

הורידו את אפליקציית "כלבו - חיפה והצפון" באנדרואיד

הורידו את אפליקציית "כלבו - חיפה והצפון" באייפון

הצטרפו לקבוצת הוואסטאפ של "כלבו - חיפה והצפון"

תנו לייק לדף הפייסבוק שלנו

ליקויים ומכתבי התראה

מבקר המדינה בדק גם את מבנה ההוצאות בתקציב הרגיל ברשויות האיתנות לפי תחומים ומצא כי בעיריית חיפה שיעור ההוצאות על שירותים מקומיים הוא 15.7 אחוז – נמוך מהשיעור בשאר הרשויות שבביקורת עומק (העיריות אשקלון, חולון, וכפר סבא, המועצה האזורית תמר והמועצה המקומית אבן יהודה), ואף נמוך מהשיעור ברשויות מקומיות שלא הוכרזו כאיתנות (16.5 אחוז), וזאת משום שלעירייה היו בשנה זו הוצאות על פירעון מלוות ועל המרכז הרפואי בני ציון.

באשר למדדי הוצאות לפיתוח, מהדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות המקומיות בשנים 2019-2015 עולה כי שיעור ההשתתפות של עיריית חיפה בהוצאות תקציבי פיתוח ממקורות עצמיים עמד על 31 אחוז. עוד עולה כי שיעור ההשתתפות ממקורות עצמיים בתקציב הפיתוח נמוך ב-26 אחוז מהממוצע בכל הרשויות שהוכרזו כאיתנות אשר עומד על 57 אחוז.

העירייה השיבה על כך כי "העובדה שבשנים 2019-2018 נוהלו בעיר פרויקטים תחבורתיים גדולים מאוד, אשר מומנו ברובם על ידי משרד התחבורה, הגדילה את שיעור השתתפות המדינה בתקציבי הפיתוח, ובהתאם לכך הקטינה את שיעור השתתפות העירייה".

בדוח מופיע פרק גם על ליקויים בתחום התאגידים ועל מעמד הרשות בשנת ההכרזה 2018. מינהל תקין הוא אחד מהתנאים לקבלת מעמד רשות איתנה, ורשימת תבחיני המינהל התקין כוללת גם תבחינים הנוגעים לתאגידים עירוניים, שאגף התאגידים העירוניים במשרד הפנים אמור לבחון. מהדוח עולה כי בשנת 2021 הופיעה חיפה במסמך המרכז ליקויים בתחום התאגידים וכי מנכ"ל משרד הפנים שלח לעירייה מכתב התראה שבו הותנתה המשך מעמד האיתנות בהסדרת הליקויים תוך שלושה שבועות.

במסמך המסכם לא צוינה כי בעירייה נרשמה התקדמות בתיקון הליקויים, אך "אף שלא התקבל באגף התאגידים במשרד הפנים עדכון שעיריית חיפה תיקנה את הליקויים, במסמך ההכרזה על רשויות איתנות שפורסם בסוף שנת 2021 היא לא הוסרה מרשימת הרשויות שהוכרזו כאיתנות".

בדוח נכתב כי "בכל אחת מארבע השנים שנבדקו – 2018 עד 2021 – מצא אגף התאגידים ליקויים, ובשנים 2018, 2020 ו-2021 אף נשלחו לרשות מכתבי התראה בנושא. בביקורת עלה כי אמנם משרד הפנים מצא לאחר משלוח מכתבי ההתראה בשנת 2018 כי העירייה הסדירה את מרבית הליקויים בתחום התאגידים או נמצאה בהליכי הסדרה שלהם, אך בשנת 2021 הוא דחה את ההסברים המפורטים שנתנה העירייה בתגובה למכתב ההתראה. אף שהליקויים לא הוסדרו ונותרו בעינם, מעמדה של עיריית חיפה כרשות איתנה לא נפגע".

על כך העיר המבקר: "נמצא אפוא כי מאז הפעלת מנגנון ההכרזה על רשויות איתנות, ועל אף ליקויים שנמצאו בתחום התאגידים, לא בוטלה הכרזה על רשות מקומית כאיתנה ולא נמנעה הכרזה על רשות כאיתנה רק בשל ליקויים שנמצאו בתחום התאגידים, זאת גם כאשר הליקויים חזרו ונשנו, כמו בעיריות אשקלון, חולון, חיפה ונשר ובמועצה האזורית באר טוביה. אף שהמכתבים ששלח משרד הפנים, ובהם התריע על פגיעה אפשרית במעמד האיתנות אם לא יתוקנו ליקויים בתחום התאגידים, הובילו חלק מהרשויות לתיקון מיידי של הליקויים, מעמדן האיתן של רשויות אחרות שלא תיקנו את הליקויים לא נפגע. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לקבוע פרמטרים לשימוש בכלי ההתראה על מנת שיהיה בו כדי להגביר את תיקון הליקויים. על העיריות חדרה, חולון וחיפה, המועצה המקומית כוכב יאיר-צור יגאל והמועצה האזורית באר טוביה לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בעניין תאגידיהן".

מהעירייה נמסר בנושא זה למבקר כי "הליקויים שאותם העלה משרד הפנים הוסדרו, נמצאים בהליכי הסדרה או עדיין שנויים במחלוקת מול משרד הפנים, ולכן אין סיבה לפגוע במעמדה של העירייה כרשות איתנה בשל כך".

המבקר גם ניתח את נתוניהם הכספיים של התאגידים לשנת 2020 ברשויות שהוכרזו כאיתנות ונבחנה עמידתם בחמישה פרמטרים המעידים על סיכון. בחיפה נמצאו שני תאגידים שהוגדרו בסיכון על פי פרמטר אחד, תאגיד אחד שהוגדר בסיכון על פי שני פרמטרים, שני תאגידים שהוגדרו בסיכון על פי שלושה פרמטרים ושני תאגידים שהוגדרו בסיכון על פי ארבעה פרמטרים. המשמעות היא ששבעה תאגידים עירוניים בחיפה מוגדרים בסיכון, ומחזור ההכנסות הכולל שלהם הוא 67 מיליון שקל.

על כך השיבה העירייה כי "היא פועלת ומשקיעה מאמצים רבים על מנת לשפר את מצבם הפיננסי של התאגידים שהוגדרו כתאגידים בסיכון, וזאת על ידי צמצום ההוצאות והתייעלות בנושא מצבת כוח אדם מחד, והגדלת הכנסות מאידך. הדבר אף מוצא את ביטויו בדוחות הכספיים של התאגידים שהוגדרו כתאגידים בסיכון, הן בדוחות של שנת 2021 והן בדוחות של שנת 2022 – שעדיין לא היו מבוקרים במועד התשובה".

ממטה הבחירות של יהב נמסר בתגובה: "חיפה זכתה למעמד עיר איתנה בתקופת כהונתו של יהב כראש עיר. העירייה מעולם לא היתה ולו דקה אחת בסכנה של אובדן המעמד. יהב שב לתפקידו כדי להחזיר לחיפה את איתנותה הפיננסית והכלכלית שהיא כה זקוקה לה".

בניין עיריית חיפה (צילום: RnDmS/depositphotos.com)